过去数十年，以政府通过法定程序新设建制市的行政性城市化和以产业资源、人口高度在乡镇集聚形成准城市形态的事实性城市化在我国同步进行。然而，由于设市标准过于严苛，通过法定程序自上而下设立的建制市数量增长十分缓慢。截至2021年，我国的空间实体城市约为5000个左右，建制城市数量为691个（其中4个直辖市、293个地级市、394个县级市），较1993年上一轮设市标准出台时的570个仅增加了121个。与此同时，尽管相当多的乡镇并不是法定意义上的城市，但经过多年的发展，其在人口数量和经济规模上早已超过部分地区的县级市甚至是地级市。据统计，我国人口规模超过20万人的镇至少有46个（城镇规划君何方洪根据2020年第七次全国人口普查数据统计，其中非县城或非市区的全国人口第一大镇是广东省佛山市狮山镇，全镇总人口达到了95.53万人），我国人口规模超过10万人的镇有238个，超过5万人的镇更是多达885个。如此规模的大镇，本应升级为建制市以实现进一步的发展，但却受制于设市模式的局限性而陷入“小马拉大车”的窘境。一些镇的现行体制已不能满足城镇化发展的客观需求，尤其是在城市管理、基础设施建设等方面迫切需要实现自身体制由乡镇建制向城市建制进行转变。
一、我国设市模式发展和“镇级市”和“副县级市”两种设市模式的研究
当前，我国提出的新型城镇化战略为改变我国城市数量增长困局创造了契机。2014年出台的《新型城镇化规划纲要(2014—2020年)》明确指出，要合理增设城市建制，把有条件的重点镇发展成为中小城市，尤其是要选择若干人口在1O万人以上的建制镇，开展新型设市模式的试点工作。这就从国家层面明确了城镇体制改革的方向，即针对我国现行设市模式与新型城镇化发展存在不协调的现状，改进传统的设市模式，建立一套完善的设市标准，从而实现培育科学合理的城市体系、提高我国城镇化协调发展的水平。在当前形势下，让一些具备城市质料的大镇、强镇率先建设成为规模、体制合理的小城市是实现上述目标的可行路径，也是学界多年来重点关注的议题。基于此，现在围绕设市模式的创新研究，对“镇级市”和“副县级市”两种设市模式进行比较，以探索更适合我国设市的具体做法。
学界对我国设市问题的研究起步于改革开放之后，发表于1989年的《关于城乡划分标准问题的几点意见》是中国知网上能够检索到的最早探讨此类问题的文章。作者根据我国城镇化发展的现实状况，强调制定设市标准时需相应地制定较为客观的城乡划分标准，使建制的市镇能够比较实际地确定城镇地域，并使市镇政区符合城镇地域的范围。自此之后，在具有中国特色的城镇化发展背景下，众多学者围绕着我国设市标准及模式的特征、适用性和存在问题等进行了广泛探讨。尤其是在1993年国务院批转了《关于调整设市标准的通告》后，针对“撤县设市”热潮的现象及问题，学者们的争论达到了高峰，但并没有出现从体制上突破既有设市模式的观点。直到1996年刘君德和张玉枝在对石狮设市模式进行深入剖析，首次提出了“县管市”的模式构想后，才开启了学界对设市模式进行创新性研究的序幕。
此外，尽管我国传统的设市模式——切块设市、组团设市和整县设市在一定时期发挥过重要作用，但由于其存在较大的局限性，因而难以成为新时期城市设置时的参考，这也在一定程度上要求学界对设市模式的研究需要有所突破。
通过对相关文献进行梳理，可以把设市模式的创新研究大致划分为三个阶段，即设市模式创新研究的起步阶段、发展阶段和成熟阶段。
1.设市模式创新研究的起步阶段(1996—2008年)
在这一阶段，学者们的主要观点为借鉴美国、日本的相关经验，实行县下辖市模式的改革。褚胜金通过回顾民国时期我国县下实行市乡制的历史指出，尽管今天“市”的内涵与当时不尽相同，但县下辖市模式亦具有一定的可行性。马春笋和连晓鸣通过对当前实际情况的分析指出，城市发展不足、建制镇相对过多和小城市比重过低是我国市镇设置存在的三个突出问题，因此提出了将发达的镇改为“市”、增设为县辖市的建议，并进一步强调这是城市化高发期的必然结果。浦善新和刘君德从我国城市行政体制改革的角度，借鉴美国、日本城乡分治的管理经验，提出了县下设市的设想，同时建议引进西方双层政府结构体制的成功经验，由县负责区域性事务，协调县域内的城乡关系”。随着我国农村经济社会的不断发展和农村工业化水平的持续提高，顾朝林从城乡统筹、构建和谐社会及发挥小城镇的中心作用出发，在详细介绍了我国台湾地区县辖市的实践经验后，同样提出了县下设市模式的设想。上述学者虽然对县辖市模式进行了有意义的论述，具有较强的科学性和创新性，但仍然存在一定的局限性，即一方面缺少对县辖市模式具体实施路径的系统阐述，另一方面缺少来自实践层面的有力支撑。因此，这一阶段的研究尽管时间跨度较大，但仍处于理论探讨的起步阶段。
2．设市模式创新研究的发展阶段(2009—2013年)
在研究的起步阶段，由于缺乏来自本土的实践“镇级市和“副县级市”两种设市模式的评估和比较探索，学术界在设市模式的研究上还没有形成系统的理论架构。直至2009年，浙江省温州市开始实施“强镇扩权”的试点后，才将设市模式改革的初步理论设想在一定程度上付诸实践。通过扩大“镇”的土地使用、财政支配、行政审批等权力，温州较为有效地解决了强镇“责大权小功能弱”的突出问题，其发展形成的“镇级市”运行模式受到了社会各界的广泛关注。戈祥等认为，“镇级市”的本质是县辖市，而推行“镇级市”改革则是中国突破城市化所面临的诸多困境、加速城市化进程的必经之路”。戈祥还认为，建设“镇级市”，首先要合理规划，突出特色；其次要注重产业支撑，壮大经济；再次要注重生态环保，持续发展；最后要健全公共服务，以人为本。这一时期对设市模式的研究无论在理论层面，还是在实践层面都有了较大的突破，同时也促使强镇改革受到了更广泛的关注，为国家层面制定相关发展战略提供了具有实践意义的参考。
3．设市模式创新研究的成熟阶段(2014一目前)
新型城镇化战略的提出从国家层面明确了改革的目标，进一步推动了设市模式的创新。针对日益凸显的“超级大镇”的发展困境，越来越多的研究认为，应该尽快在发达地区推进镇改市工作。李金龙等深入分析了新型城镇化的思想内涵，认为推进镇改市的工作是“以人为本”的城镇化的价值诉求和行动要求。朱光磊和何李则在梳理了中国市制改革的历史脉络、总结市制改革的演进规律后，根据新型城镇化的目标要求，提出了镇改市的多样化建制类型的构想。对于通过建立“镇级市”的模式来实现城市发展的思路，有些学者亦提出了不同的观点，认为要赋予城市充分的发展自主权，应突破“镇级市”权力下放的模式，改为行政级别的提升，通过建立“副县级市”的方式，调动城市的积极性，实现城市的可持续发展，并为“省辖县管”模式的实施创造条件。
综上所述，当前我国对设市模式的创新研究基本上均围绕着“镇级市”与“副县级市”两种方案展开，但由于对“副县级市”的研究仍处于观点阐述阶段，因此，相关的系统论述还未产生。那么，究竟哪种设市模式更具有可实施性，抑或这两种方案之间存在着怎样的区别与联系?本文将根据镇改市方案形成的背景及面临的问题，结合新型城镇化的发展目标，通过建构指标评价体系对这两种设市模式进行比较研究。
二、镇级市”方案的形成与发展
1．浙江的“强镇扩权”与“镇级市”模式
2009年6月29日，浙江省温州市委、市政府颁布了《关于推进强镇扩权改革的意见》，决定选择5个经济强镇作为“强镇扩权”改革的试点，把这些超级大镇率先建设成为“发展领先、功能齐全、环境优美、特色鲜明的特色化小城市”。《意见》出台后，这5个镇的“强镇扩权”工作随即全面展开。
传统强镇由于在发展过程中受行政体制的约束，在规模超过标准限度后，便开始遭遇产业结构单一、城市功能薄弱、带动能力不足和管理权限不相适应等诸多问题。针对发展瓶颈，温州市将“强镇扩权”改革的重点放在了“权力下放”上，即通过采取相应的措施扩大镇的经济社会管理权限，具体包括三个方面的内容：第一，将镇的土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权进一步扩大；第二，建立城镇管理综合执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心和公共资源交易中心四大工作平台；第三，镇主要领导列席县领导班子会议，共同参与城镇建设管理事务的决策工作。
从“强镇扩权”改革的一系列措施中可以看出，温州市的改革并没有触及行政区划和建制，而是通过县级权力的下放实现了强镇的权责相称，使其拥有了对本地事务的直接决策权，进而使发达强镇便能够根据自身的实际需求直接制定发展政策，提高行政效率。此外，随着更多投入集中到基础设施建设上，强镇利用自身优势进一步扩大产业发展规模的愿景将变为现实，进而吸纳更多的农村劳动人口进入城镇实现就近市民化，助推城乡一体化的发展。
“强镇扩权”改革取得初步成效后，2010年2月，温州市强镇党委书记座谈会上又提出了将温州试点5镇建设为“镇级市”的目标，表明温州市欲进一步突破现有的行政体制限制，强力推行在县下设立“镇级市”的改革思路，同时也标志着我国“镇级市”模式的初步形成。
2．“镇级市”模式的发展与建设思路
温州市“镇级市”改革的有序推进，扩大了该试点工作的范围。如浙江省于2010年将“镇级市”改革推广到了全省28个镇；湖北省在2011年村镇建设工作会议上提出了要开展“镇级市”的建设试点；山东省青岛市于2013年启动了以5个强镇为代表的“镇级市”试点工作。2014年，国家发改委等11个部委联合下发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，将浙江省苍南县龙港镇和吉林省安图县二道白河镇正式列为推进新型城镇化综合改革的试点镇，2019年9月25日，龙港镇正式撤镇设市挂牌（龙港镇是中国首个不辖乡镇和街道的县级市），这标志着我国设市模式改革开始由地方向中央发生“自下而上”的转变。而在理论层面，学界通过对各地“镇级市”试点改革的形成思路、制度设计和实施效果进行分析后，总结出了“镇级市”模式的基本特征与实施路径。
(1)“镇级市”设置的对象
“镇级市”设置的对象为“多中心”县域内的非县城中心镇。在我国县域城镇体系中，县驻地镇作为全县的政治、经济中心，其发展建设通常按照县、市最高级别进行，而若干县域内的其他镇由于区位、资源等优势明显，也可能逐渐发展成为县域内的经济强镇，在规模实力上与县城相当或超越县城，使县域呈现出“多中心”发展的态势。在此背景下，非县城镇与县城的关系通常较为复杂，离心现象一般比较普遍。因此，将经济实力较强的非县城中心镇设置为“镇级市”可以有效地满足强镇的发展意愿，也是开展“镇级市”试点工作对象选择的基本标准。
(2)“镇级市”设置的标准
从已有试点来看，“镇级市”设置的标准通常考虑人口、经济等指标。根据袁中金等对我国中心镇规模的实证研究，当一个中心镇镇区聚集的非农人口达到5万人时，中心镇的经济能够进入良性运转的状态，中心镇能够较好地发挥城市功能。因此，“镇级市”一般要满足镇区户籍人口至少5万人的最低标准。对于经济类指标，各地的标准不一，但均需要综合考虑镇的发展历程及发展潜力，在县域内是否具有经济发展的带动实力。其他指标应根据区域具体的发展需要进行考虑，预留弹性发展空间。
(3)“镇级市”的行政体系及权责分配
“镇级市”的实质是将镇的发展权限扩大，赋予其城市的基本职能，因此，镇的行政级别并未提升，仍作为镇级单位接受县一级的领导。县级政府将涉及城市发展的财权、地权、监管审批权下放到“镇级市”，不扩大行政编制；镇级政府建立综合执法、行政审批、土地储备、公共资源交易中心及综合办事机构，方便基层直接自主处理本地事务，实现权责的统一。
综合来看，“镇级市”实质上是一种赋予强镇“城市”发展权的改革模式，重点在于通过加强小城市基础设施建设来吸引投资，发展地方产业，进而促进周边农村人口就近进入城市实现市民化，以提高人口素质。因此，“镇级市”的核心是以一个城市的标准来建设和管理一个镇，所以，这里的“镇级市”更多的是经济意义上的“市”，并非行政权力扩张和级别提升的产物。
三、“副县级市”方案的形成与发展
1．“副县级市”的初步形成与基本内涵
“镇级市”模式自2010年被浙江省温州市提出后，各界关于其争论持续升温。由于国家层面目前尚未形成明确的改革思路，相应的配套方案也未如期出台，部分学者于是提出了设市模式改革的新观点，认为根据我国行政管理的传统做法，非级别提升的“镇级市”改革并不能持续下去，权力下放并不等于真正的发展自主，诸多管理权限在实际操作中仍然会被限制。因此，应当明确镇改市的行政级别或者独立职权范围，真正实现强镇的级别提升和发展自主。
2016年10月，中央全面深化改革领导小组召开第二十八次会议，审议通过了《关于深化推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。《意见》指出，一些地区开展的经济发达镇行政管理体制改革取得了预期成效，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验，但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇，其行政管理体制不适应改革举措的问题。这在一定程度上说明，“镇级市”模式存在行政管理级别“低”与实际发展需求“高”之间的矛盾，即“扩权不升级”将造成城市发展缺乏持久动力和积极性。针对这一问题，有研究指出，特大镇改市不应建设成为县级市，否则就会面临县镇分离的状况；同时，也不能再建设为“镇级市”，否则就会出现“矮化”发展的局面，基于此种考虑，应该将发达强镇建设为县管“副县级市”。
提到“副县级市”，易使人联想到我国的副省级城市。这类城市受省级行政区管辖，尽管在行政区划上与地级市没有差别，但在政治、经济地位上拥有较高的发展自主权限，且受重视程度较一般地级市高。基于此，“副县级市”可以理解为受县级行政区管辖，行政级别为副县级的城市。与县域内其他镇相比，“副县级市”的行政级别高半个层级，拥有较大的发展自主权。一些学者还提出，未来“副县级市”还可以参照我国5个计划单列市的形式，采取“省辖县管”的模式，赋予强镇“计划单列”的权限，一方面由省里直辖，一方面接受所在县的代为管理。
从我国城镇改革的背景来看，“副县级市”实质上是对“镇级市”模式的进一步创新，更加强调行政管理体制方面的改革，即打破我国城市行政管理体制的既有模式，增加“副县级市”，形成“地级市一县级市一副县级市一镇”的城镇发展体系，更好地激发“超级大镇”的发展活力。
2．“副县级市”的建设思路
“副县级市”的建设目的是为了更好地解决经济强镇面临的“权责”发展难题，从长远的角度促进城市的可持续发展，进而推动我国城乡一体化的进程。因此，“副县级市”的建设思路需要在行政体制、设市标准和发展模式等方面有所创新。
（1）在行政体制方面：精简机构，服务为先
行政体制创新是“副县级市”建设的重要内容，其目的是有效降低行政成本，打造服务型政府。如仍按旧有体制配置“副县级市”的行政管理体系，那么将难以实现“简政放权”的目标。因此，打造“精简版”的行政机构是该创新首先要考虑的内容，而“大部制”改革恰好为此提供了实践支持。其具体做法是：首先，列举出县级机构和镇级机构的权责清单，保留最基本的党政机构，遴选出发展迫切需要的权力部门，按照功能定位进行大部制合并，基本上形成由土地、财政、行政、环保、监察、综治等大部门组成的“副县级市”行政体系；其次，加强服务职能建设，重点打造综合性服务办事部门和公共资源交易中心，引人社会力量，共同提供公共服务，形成“市场主导、政府引导”的发展局面；最后，在基层社会治理方面，推行“市直管社区”的模式，转变社区职能，按照“小社区、大服务”的原则，打造一种介于街道办事处与自治社区之间的新型社区。
（2）在设市标准方面：简化指标，只以人口数量为准
要按照国际通行的原则，打破传统设市标准的多指标限制，只以人口数量为准。由于人类的经济活动均基于理性判断而展开，因而，当人口规模达到一定程度后，地区的经济发展水平一般均会与之相适应。所以，对于设市的经济发展指标，无需再做硬性规定。考虑到我国发展的实际和稳步推进的原则，建议将“副县级市”的设市标准定为：无论在“多中心”县域还是在单中心县域，只要镇区非农人口满足不少于8万人的要求，均可以设置为“副县级市”。而对于具体的人口数量，也可根据实际需要进行动态调整，如东、中、西部允许有所差异，但原则上不应低于5万人。
（3）在管理权限方面：逐步实行“省辖县管”，设置弹性升级或退出机制
“省辖县管”的管理模式参考副省级市和计划单列市的设计思路，发达强镇在设市后直接由省直辖，提升发展级别，但不脱离县的本体，具体事务由县进行管理和协调。这种模式具有三大优势：一是赋予了强镇发展的权限和级别；二是避免了县镇脱离的尴尬；三是利于促进城乡一体化发展。同时，当“副县级市”的发展扩大到一定规模后，应适时推进“副县级市”的再升级工作，保障其能够按照发展规律不断壮大；相反，如果“副县级市”未能获得较好的发展，则应使其退出“副县级市”序列，重新制定更加合理的发展战略。
四、两种创新设市模式的此较
城乡一体化是新型城镇化建设的最终目标，需要坚持统筹城乡发展，促进城乡要素之间的有序流动。而作为一项重要的公共政策，新型城镇化战略中有关推动城乡一体化发展的内容，其目标、手段和预期结果，都要求加快培育中小城市、建立合理的城镇体系。因此，通过建立适当的新型城市体制，对我国现行的设市标准进行改革，降低设市门槛，配套完善的城市发展退出一晋升机制，让城市根据自身现实状况自由选择发展路径，是实现新型城镇战略目标要求的有效手段。
综上，根据“镇级市”和“副县级市”模式的基本建设思路和实施路径，可以通过建构由目标层和手段层组成的指标体系对两种创新设市模式与具体指标的匹配程度进行评价与比较。尽管“镇级市”和“副县级市”均为设市模式的创新成果，但在政策目标与手段的逻辑关系方面，“副县级市”由于只将人口作为设市的唯一标准，因而大大降低了设市门槛；强调提升城市的级别，注重赋予城市建成后的发展自主权，则又让城市拥有了更高的发展积极性；通过建立城市退出一晋升机制，既限制了城市过度发展，又鼓励了城市适时升级。因此，“副县级市”较“镇级市”相比具有更加贴近政策手段与目标一致性的优势。此外，从预期结果与政策手段的逻辑关系中也可以发现，“副县级市”的行政体制创新既符合“简政放权”的新型政府建设大方向，也能够有效促进我国合理城镇体系的形成。
据此可以认为，“副县级市”模式在适用性和可行性方面较“镇级市”模式具有相对优势，能够满足城市决策自主、机构精简和发展可持续的原则要求。
五、结论
新型城镇化的核心是“以人为本”，最终目的是造福人民，促进人的全面发展。大力推进中小城市建设，切实加强基本公共服务均等化，引导农村人口就近进入中小城市实现市民化是解决城乡一体化发展难题的突破口，也是实现“以人为本”城镇化的有效路径。因此，从核心理念来看，无论是哪种创新设市模式，对于镇改市工作，都需要坚持以下四个原则：一是尊重城市的演进规律，把发展的现实需要作为设置城市的唯一标准；二是要使城市拥有充分的发展自主权，能够较大程度地自行决定发展事项；三是精简城市行政体系，只设置核心机构统筹城市重大发展事项，建立以“服务”为核心的综合办事体制，有效实现“简政放权”；四是不再以单一的经济指标强压城市发展，应根据城市自身的实际发展状况实现弹性发展调控，从而使城市实现可持续发展。
发表于 2021-10-12 08:55
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