骆沙鸣：盘活行政区划资源 提升新型城市化治理能力

断桥寻娘子

编者按：习近平总书记指出，行政区划本身也是一种重要资源。用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。全国政协委员、泉州市科协主席骆沙鸣认为，要加强顶层设计，合理科学应用行政区划这一资源工具，促进人口、资本、技术等要素在各行政区间自由流动，实现生产要素在空间上的优化配置和空间资源的延伸和优化重组，真正将行政区划这一资源的效应发挥最大化。


行政区划作为上层建筑，是国家政策机构在空间上的投影，拥有空间权利、行政政策等多重资源属性，行政区划是一种空间资源、权力资源、组织资源和政策资源，还是一种潜在的人文社会资源。国家赋予行政区划行政管理和空间管理的双重性质，作为一种国家机构体系，行政区划是一个国家政治抉择和制度安排的结果，也是地方政府设置和地方治理的基础，行政区划还是推动国家治理体系和治理能力现代化的制度性安排重要内容。我国城市化水平从1978年的17．92％上升到2020年的60％左右，并呈持续上升态势。城市群是城市发展到一定阶段后，在特定区域内出现的空间再组织现象。

我国行政区划形式上有建制变更、行政区域界限变更、行政机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更和更名命名等六类。党的十九届四中全会提出，优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。党的十九届五中全会强调，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。

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行政区划调整具有前瞻性、科学性、严肃性、合理性，是政府落实城镇化战略的重要政策工具之一。行政区划调整不但可调整包括地理空间、社会发展、历史文化等因素在内的国土空间行政划分、权力重构和体制创新等空间生产内涵，优化城市功能整合和重构新的空间治理体系。我国行政区划划分和调整遵循原则是促使国家机关密切联系人民群众，便利人民群众参与国家管理，使之有利于社会生产力发展和各民族团结、有利于优化公共服务设施布局和统筹城乡民生发展，有利于构建共建共治共享社会治理格局。新时代行政区划调整是拓展空间生产、优化空间布局、改善生态环境的空间重构与资源配置过程，能有效提升城市品位、提高城市治理能力和水平，可直接影响不同行政单元的资源获取能力和发展话语权。如何通过优化行政区划调整，盘活行政区划调整资源，构建以城镇化未来发展需要相匹配的城镇体系和提升新型城市化治理能力，值得思考研究的重要命题。

新型城镇化发展对于行政区划设置的新要求有：需要开拓更多低成本、高活力城市载体，需要更加重视匹配人的需求，满足人民群众对美好生活新期待，破解城市型载体不足和配套制度建设滞后，防止市辖区过度扩张。需要打破行政区划对要素流动形成的壁垒，需要重视较发达地区和欠发达地区调整，推动就近城镇化和缩小区域发展差距，提高中西部地区吸纳新增城镇人口的比重。可借鉴国外普遍调低设置城市标准的经验、行政区划调整是城镇化快速推进期的必然选择、也是着力构建扁平化行政管理体系和促进区域整体协调发展的需要。

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我们还必须避免行政区划调整所带来的加剧土地财政现象、县域经济失活、跨域性公共事务治理风险、千城一面的文化缺失风险、水土大气等生态恶化的治理风险等城市空间生产与治理风险。对于行政区划调整后如何进一步优化城市空间生产与生态治理，形成体制机制简约、运行管理高效、多方协同治理的新格局，建议如下：

一要体现国家政府机构设置的高效精简原则，行政区划调整要注重制度资源的全区化与轴向拓展、空间资源的趋大化与结构重组、组织体系的实体化与持续创新，真正使行政区划从“壁垒”向“资源”转变。加强供给侧结构性改革，破解土地财政难题，预防房地产泡沫等重大金融风险，加快构建生态型经济空间。破除那些现有行政区划分割，统筹谋划和推进资源要素优化配置、公共设施共建共享和生产力科学布局，促进基本公共服务均等化。优化城市结构和人口分布，促进生产要素流动集聚。加强区域规划的编制和实施，促进城市区域协同发展。

二是城市行政区划调整和规划建设应从安全评估、空间格局、防灾减灾、公共服务、应急体系等方面加强城市的“发展一安全”同构和城市韧性治理，提升新型城市化应对灾害的自组织力、回应力与协同性。通过优化市制设置标准，推动形成承载农业转移人口的高质量城市载体，因地制宜地培育一批中小城市和推动中心城市优化调整行政区划空间。创新城市群空间治理体制，构建生态平衡的跨区域协同治理体系；构建经济增长与政治、社会、文化、生态等的综合型、协调型、生态型的政绩考核体系；构建事权与财权对等的政策协调机制；构建生态平衡的跨区协同治理体系；构建新型的“市—区—街区”的“两级政府、三级管理”的城市管理体制”；消除优化城市治理结构和提升城市治理能力的体制障碍。

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三是各地要因地制宜、因时制宜地稳妥有序、实事求是、依法依规调整那些不相适应的行政区划，推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升转变，破解发展不平衡不充分的难题，完善区域协调发展体制机制，加快跨域公共服务均等化供给，做大做优资源增量，切实提升公共服务能力。系统性做好配套制度优化，改变资源配置方式，打破行政经济模式，鼓励支持引导城市间通过协作联动发展。优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载与资源优化配置能力，激活不同城市的行政区划资源作用，统筹行政区划总体格局优化与局部重点突破，探索更加扁平、更加高效的组织体系，同时，加速新型城镇化战略选择对本区域金融改革与发展产生的影响。

四是充分尊重每个县市区的行政区划设置的历史传承性，行政区划调整要尊重自然规律、历史规律和社会发展规律，要经过分析论证和社会稳定风险评估，充分考虑社会大众的地域归宿感和接受程度，尽可能地实现区域协同和共赢发展。以行政区划调整政策之红利改善同一城市各层级间要素流通、融合、分配，充分激发各县市区发展潜力和均衡发展。注重保护城市特色精气神与传承历史文脉，提高空间生产的生态文化底蕴，提升城市通透性，推动城市转型发展。要加快构建生态型经济空间创新和城市空间治理体制，构建生态平衡的跨域空间治理体系，提高空间生产的生态文化底蕴，重构生态的城市空间格局。

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五是从各地政府可根据当地人口规模与结构、经济社会发展水平、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况和基本公共服务能力等综合考虑是否提出撤县设区，并经市政府和省政府同意后，最终上报国务院审批。从国内的实践来看，撤县设区有利于促进市场一体化，促进资源合理流动、优化资源配置效率，有助于经济增长效应和资源配置效应，有助于促进企业家才能向生产经营活动配置和促进一体化经济社会高质量协同发展。撤县设区政策能够打破行政壁垒，提升中心城市资源整合能力，优化城市结构、人口分布、提升城区商业活跃度和提高城市能级，促进要素流动集聚和基本公共服务均等化进程，促进城市区域协同发展，区划调整后可提升区位势和重塑城市发展活力、发展格局，充分激发各县市区发展潜力。改善地方政府间财政收支结构，优化营商环境，提升企业产出，提升城市经济密度、人口密度、载体密度，提升推动城市化水平。空间生产的本质内涵在于人本化、差异化、全面化，要对空间生产的差异化革新，重构人本共享的空间治理体系，让城市发展成果惠及全体人民。同时，要避免受资本控制而导致的空间碎片化、边缘化的空间异化，以生态治理为手段实现行政区划调整及城市空间生产的生态化转向，以满足当地人民群众对美好生活的向往而进行的空间关系调整，重构“五位一体”全面发展的生态治理体系和空间格局，加快产业绿色化生态转型，如期完成碳达峰和碳中和目标任务。

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六是将“行政区划资源论”应用到主体功能区划、空间规划、空间治理体系建设实践中，通过行政区划调整，破解城市空间布局不均衡、行政管理效率不均衡、社会治理精细化不均衡等问题。改革完善城市规模控制的体制机制，通过政府管理体制的科学化、合理化优化城市发展中出现的规模不经济问题。及时开展行政区划调整的大讨论，讨论是否调整行政区划？怎么调整行政区划？何时调整行政区划？在十四五时期专家论证提出以行政区划调整导向下推动包括优化空间、强化核心、动能转化、产业升级、区位再造、文化协同、生态共治的区域协调发展规划策略。如果不适时主动调整行政区划，错过窗口期就有可能被别人调整。要结合城乡生态连绵带规划，整合现有海洋自然保护区及岸线景观资源，建设生态廊道及绿道体系，打造传统文化传承与现代文明交融、贯通历史文化与自然景观的陆海交融。加强区域环境污染治理与生态文明建设。构建跨行政区划的城乡体系，重构生态的城市空间格局，破解行政区划不合理造成的一体化城市体系建设障碍。（作者：骆沙鸣全国政协委员、泉州市政协一级巡视员、泉州市科协主席）

Oct。十月

构建跨行政区划的城乡体系，重构生态的城市空间格局，破解行政区划不合理造成的一体化城市体系建设障碍。——说了半天就是改不了区了，被墙省会卖了，不过，现在看来墙省会也难了，始作俑者走了，上面不支持，下面杯葛，中间自己低能